Association Internationale des Hautes Juridictions Administratives
International Association of Supreme Administrative Jurisdictions
Association Internationale des Hautes Juridictions Administratives
International Association of Supreme Administrative Jurisdictions
En Grèce il existe une distinction des juridictions administratives d’ une part et des juridictions civiles et pénales d’ autre part (art. 93 par. 1 de la Constitution). L’organisations des deux branches du contentieux suit la forme pyramidale classique en la matière : en tête des juridictions civiles et pénales se trouve la Cour de Cassation ; ensuite les cours d’ appel et les tribunaux de première instance ; enfin, à la base de la pyramide, la justice de paix. En tête de la juridiction administrative se trouve le Conseil d’ Etat ; ensuite les cours administratives d’ appel et les tribunaux administratifs de première instance. La troisième cour suprême, la Cour des Comptes connaît, souverainement, de certains litiges administratifs précis (énumérés à l’ art. 98 de la Constitution). Les conflits d’ attribution sont réglés par une Cour Spéciale Suprême (art. 100 de la Constitution).
La création de juridictions administratives fut prévue en Grèce dès 1833. La Cour des Comptes fut constituée la première en tant qu'organe administratif et juridiction administrative compétente sur certains litiges administratifs qui lui étaient soumis. Le Conseil d’ État fut prévu par décret royal en 1833 autant qu’ organe ayant plutôt le caractère d’ un Conseil du Roi que celui d’ une véritable juridiction, malgré quelques compétences de nature juridictionnelle qui lui ont été reconnues. La Constitution de 1844 abolit le Conseil d’ État et consacra le système de la «juridiction unique», selon lequel le contrôle juridictionnel de l'action de l'administration en Grèce appartenait aux juridictions civiles, sauf exceptions spécialement introduites par la loi. En 1911, la Constitution de 1864 fut révisée, et le Conseil d’ État, ayant le caractère et les compétences d’ une juridiction administrative d’ annulation, fut créée. Pourtant il ne fonctionna, finalement, qu’ en 1929. La compétence d'annulation du Conseil d’État n’ a pas eu d’ effet sur la compétence des juridictions civiles concernant les litiges administratifs de plein contentieux. Le système de «juridiction unique» fut complètement réformé par la Constitution de 1952, qui détermina que les litiges administratifs devraient être jugés par des «tribunaux administratifs ordinaires». Elle autorisa cependant, provisoirement, le maintien du système de la juridiction unique jusqu'à la création de ces tribunaux administratifs. Sous l’ empire de la Constitution de 1952 des tribunaux administratifs compétents en matière fiscale ont été créées. La Constitution en vigueur - de 1975, révisée en 1986, en 2001 et en 2008 - prévoit un système complet de justice administrative, dans le cadre duquel les litiges administratifs de toute nature seront soumis sans exception à la compétence des juridictions administratives. Ce système a été réalisé par la loi 1406/1983 dont le paragraphe premier pose la règle générale, selon laquelle «les tribunaux administratifs ordinaires» sont compétents pour tous les litiges administratifs auxquels la loi reconnaît le caractère de litige de pleine juridiction. Le Conseil d' État, juge par excellence des recours pour excès de pouvoir, juge aussi de cassation, reste également compétent pour juger les appels contre des arrêts des cours administratives du fond rendus sur les recours pour excès de pouvoir.
Selon l’article 94, deuxième alinéa, de la Constitution hellénique, le Conseil d’ État et les tribunaux administratifs ordinaires connaissent des litiges administratifs ainsi qu’il est prévu par la loi, sans préjudice des compétences de la Cour des comptes. Il faut entendre par «litige administratif », distinct du « litige privé », toute perturbation d’une situation juridique provoquée par un acte ou une omission d’un organe, au sens étroit, de l’État ou d’une personne morale de droit public ou d’une personne physique qui rend ses services à l’État ou une personne morale de droit public, qui concerne ou crée un rapport régi par les règles du droit administratif. De même, les organes des personnes morales ecclésiastiques, lorsqu’il s’agit d’actes émis sur la base de la législation, mains non d’actes pris en vertu de normes du droit canonique. Les litiges administratifs se distinguent en litiges d’annulation et litiges de pleine juridiction. Selon l’opinion qui correspond le mieux aux dispositions du droit hellénique et à la jurisprudence du Conseil d’État, le critère essentiel permettant de distinguer les litiges administratifs en litiges d’annulation et litiges de pleine juridiction est le pouvoir dont dispose la juridiction compétente par rapport au litige soumis à son jugement. La demande formulée dans le recours et les moyens invoqués sont des critères connexes. Les litiges introduits devant le Conseil d’État et les cours administratives d’appel par la voie du recours pour excès de pouvoir ont en Grèce un caractère de litiges d’annulation. Tous les autres litiges administratifs ont un caractère de litiges de pleine juridiction.
Ne sont pas susceptibles de recours pour excès de pouvoir et ne créent pas des litiges administratifs les actes juridiques émis dans le cadre de relations contractuelles ou autres régies par le droit privé. Ces actes créent des litiges de droit privé relevant de la compétence des juridictions civiles.
D’ après l’ art. 94 al. 3 de la Constitution: « Dans des cas spéciaux et pour obtenir une application uniforme de la même législation, la loi peut confier le jugement de certaines catégories de litiges de droit privé aux tribunaux administratifs, et certaines catégories de litiges administratifs de pleine juridiction aux tribunaux civils ». Cet article permet la création de bloc de compétence afin d’éviter des solutions divergentes à des questions similaires, auxquelles la dualité de juridiction pourrait conduire.
Dans le cas de contrats administratifs il faut établir une distinction entre les actes administratifs: a) qui sont émis avant la conclusion du contrat et en vue de celle-ci, comme l’avis de concours ou l’adjudication, et b) ceux qui, s’adressant au cocontractant, se rapportent à l’interprétation, l’exécution et la résiliation du contrat, comme l’infliction de pénalités ou d’amendes, la déchéance et.c. Les actes administratifs de la première catégorie, qualifiés de détachables, sont susceptibles de recours pour excès de pouvoir. Ceux de la seconde catégorie créent des litiges administratifs de pleine juridiction, qui relèvent de la compétence des tribunaux administratifs. Sont également susceptibles de recours pour excès de pouvoir exercé par un tiers non contractant les actes administratifs pris sur la base de clauses du contrat liant les tiers. N'est pas recevable le recours pour excès de pouvoir contre les actes des organes législatifs, non plus que, plus généralement, les actes des autorités comprises dans le cadre du pouvoir législatif. Les «actes de contenu législatif» par lesquels s'exerce, conformément à l'article 44 par. l de la Constitution, le droit de nécessité, ont la qualité d'actes législatifs, assimilés à ceux de l'organe législatif. Par conséquent, ils ne sont pas susceptibles d'être attaqués par un recours pour excès de pouvoir.
Certains actes du chef de l’État ou des organes gouvernementaux, bien que présentant toutes les caractéristiques de l’acte administratif, constituent une catégorie particulière, du fait qu’ils ne sont pas soumis au contrôle juridictionnel par le biais du recours pour excès de pouvoir. Ces actes, que l’on appelle «actes de gouvernement », sont pris sur la base de la compétence octroyée par la Constitution ou par des actes législatifs et réglementent des matières relatives au dit «pouvoir politique» ou «fonction gouvernementale». Les limites de cette fonction, dont le contenu est en théorie contesté, sont fixées par la jurisprudence du Conseil d’État, qui caractérise au coup par coup un acte concret comme acte de gouvernement, le recours pour excès de pouvoir intenté contre lui se trouvant pour cette raison rejeté comme irrecevable.
En outre, le recours pour excès de pouvoir contre les actes des organes du pouvoir judiciaire n'est pas recevable. C'est ainsi que le recours pour excès de pouvoir est irrecevable contre les décisions des juridictions de toute nature en général, ainsi que les actes «des autorités judiciaires» ou des «organes judiciaires», même s’ ils ne sont pas constitués en totalité de magistrats. Ces actes («actes d'administration judiciaire») sont relatifs à l'organisation et au fonctionnement des juridictions et à l'exercice de leur compétence, à la situation des magistrats (promotions, mutations, détachements, changements de catégorie et exercice à leur encontre du pouvoir disciplinaire), ainsi qu'au fonctionnement harmonieux de la justice. Selon le paragraphe 6 de l'article 90 de la Constitution, les «actes» pris en vertu de cet article ne sont pas non plus susceptibles de recours pour excès de pouvoir.
Extraits de la Constitution Hellénique de 1975 (Révisée en 1986, 2001** et 2008)
TROISIÈME PARTIE ORGANISATION ET FONCTIONS DE L'ETAT
…………….
SECTION E' LE POUVOIR JUDICIAIRE
Chapitre Second Organisation et juridiction des tribunaux
Article 93 1. Les tribunaux se distinguent en administratifs, civils et pénaux, et sont organisés par des lois spéciales. 2. … 4. ...
Article 94 1. Le Conseil d’État et les tribunaux administratifs ordinaires connaissent des litiges administratifs ainsi qu’il est prévu par la loi, sans préjudice des compétences de la Cour des comptes. 2. Les tribunaux civils connaissent des litiges du droit privé ainsi que des affaires de juridiction gracieuse ainsi qu’il est prévu par la loi. 3. Dans des cas spéciaux et pour obtenir une application uniforme de la même législation, la loi peut confier le jugement de certaines catégories de litiges de droit privé aux tribunaux administratifs, et certaines catégories de litiges administratifs de pleine juridiction aux tribunaux civils. 4. Toute autre compétence de nature administrative peut également être confiée aux tribunaux civils ou administratifs comme la loi le prévoit. Ces compétences incluent aussi la prise de mesures visant à la conformité de l’administration avec les décisions de justice. Les décisions de justice font l’objet d’une exécution forcée y compris contre l’État, les collectivités territoriales et les personnes morales de droit public, ainsi qu’il est prévu par la loi.
Article 95 1. De la compétence du Conseil d'Etat relèvent notamment: **a) L'annulation sur recours des actes exécutoires des autorités administratives, pour excès de pouvoir ou violation de la loi. b) La cassation sur recours des décisions rendues en dernier ressort par les tribunaux administratifs ordinaires, ainsi qu’il est prévu par la loi. c) Le jugement des litiges administratifs de pleine juridiction qui lui sont soumis en vertu de la Constitution ou des lois. d) L'élaboration de tous les décrets de caractère réglementaire. 2. Les dispositions de l'article 93 paragraphes 2 et 3, ne sont pas appliquées lors de l'exercice des compétences prévues au cas d du paragraphe précédent. 3. Le jugement de certaines catégories d'affaires relevant du contentieux d'annulation du Conseil d’État peut être confié par la loi, selon la nature ou l’importance de ces affaires, aux tribunaux administratifs ordinaires. Le Conseil d’État juge en second ressort, ainsi qu’il est prévu par la loi. 4. Les compétences du Conseil d’État sont réglementées et exercées ainsi qu'il est plus spécialement prévu par la loi. 5. L’Administration est tenue de se conformer aux décisions juridictionnelles. La violation de cette obligation engage la responsabilité de tout organe compétent, ainsi qu'il est prévu par la loi. La loi prévoit les mesures nécessaires pour garantir la conformité de l’Administration.
2.2.1. Organisation générale de l’ordre juridictionnel administratif
La justice administrative est-elle rendue par des juridictions spécialisées ou par des chambres spécialisées au sein de juridictions disposant d’une compétence générale ? La juridiction administrative comprend-t-elle plusieurs niveaux de juridiction (premier ressort, appel, cassation) ? Existe-t-il des juridictions administratives spécialisées ?
Selon les dispositions, assez exhaustives en la matière, que comporte le texte constitutionnel, le contrôle de l’ administration (au sens organique du terme d’ après une jurisprudence constante) est effectué par les juridictions administratives (art. 94-95) : Conseil d’ État (l’ inventaire de ses compétences est dressé par l’ art. 95 par. 1), cours administratives d’ appel et tribunaux administratifs de première instance. Le Conseil d’ État est le juge du recours de l’ excès de pouvoir par excellence. La loi peut rendre les cours d’ appel ou les tribunaux de première instance compétents pour connaître du recours pour excès de pouvoir contre une catégorie spécifique d’affaires (art. 95 par. 3). Dans ce cas le Conseil d’ État est le juge d’ appel contre leurs décisions. Les tribunaux de première instance et les cours d’ appel connaissent des recours de pleine juridiction, le Conseil d’ État étant, dans ce cas, le juge de cassation. Il se peut que le Conseil d’ État soit compétent, en premier et dernier ressort, d’ un recours de plein contentieux (art. 95 par. 1 al. c; il s’ agit d’ hypothèse plutôt rare. Le cas le plus remarquable est le «recours du fonctionnaire», c’ est à dire le recours de pleine juridiction dont disposent les agents de l’état en cas de licenciement). Les tribunaux administratifs ont un caractère général ; il n’ existe pas de juridictions administratives spécialisées à des litiges spécifiques. Les juridictions ordinaires sont compétentes quand l’ administration agit sans faire appel à des prérogatives de puissance publique et se met sur un pied d’ égalité avec les administrés (p.ex. conclusion d’ un contrat de droit privé, recrutement de personnel contractuel pour faire face à des besoins imprévus et urgents). La compétence de la Cour des Comptes autant que juridiction administrative est définie constitutionnellement (art. 98). Il en est confié le contentieux : a) des comptes publics, b) des pensions de retraite des agents publics et c) de la responsabilité des fonctionnaires à l'égard de l'Administration. En Grèce il n’ existe pas de Cour Constitutionnelle, comme p.ex. le Conseil Constitutionnel en France. Le contrôle de constitutionnalité des lois ayant un caractère diffus, il peut être effectué par n’ importe quel tribunal. La Constitution prévoit (art. 100 par. 1) que si les cours suprêmes (Conseil d’ État, Cour de Cassation, Cour des Comptes) rendent des arrêts divergents sur la constitutionnalité d’ une loi (ou d’ une disposition législative) une Cour Spéciale Suprême est compétente (v. aussi supra question 1.1 in fine) pour trancher la divergence crée par leurs arrêts. Cette cour pourrait être caractérisée de cour constitutionnelle mais ne connaît pas des actes de l’ administration.
2.2.2. Organisation interne des juridictions administratives et des formations de jugement
Les juridictions administratives sont-elles organisées en chambres ou en pôles ? Ces chambres ou pôles sont-ils spécialisés ? Existe-t-il plusieurs degrés de formation de jugement (juge unique, formation collégiale à trois, cinq… juges, formation plénière solennelle) ?
Le Conseil d'État siège en formation plénière et en six sections (chambres). Chaque section est présidée par un vice-président ; la cinquième est, en plus de ses activités juridictionnelles, chargée de rendre un avis sur la légalité des projets de décrets réglementaires. Les conseillers d'État et les maîtres des requêtes sont affectés à une section avec les fonctions de rapporteur : les premiers ont voix délibérative, alors que les seconds n'ont qu'une voix consultative. Les auditeurs sont chargés d'aider les conseillers d'État dans l'accomplissement de leur tâche de rapporteur. Les sections statuent au contentieux en formation de cinq membres (le vice-président, deux conseillers d’État, deux maîtres des requêtes) ou de sept membres (le vice-président, quatre conseillers d’État, deux maîtres des requêtes) en fonction de l'importance des affaires. La cinquième section, en formation consultative, est composée au moins d'un vice président, d'un conseiller d'État et d'un maître des requêtes, qui, dans ce cas, a voix délibérative. Le Conseil d’État en formation plénière est composé au moins de la moitié des membres du Conseil, qui ont voix délibérative, et de deux maîtres des requêtes. Elle est saisie des affaires les plus importantes par le Président du Conseil d'État ou par les sections sur renvoi. Sa saisine est obligatoire dans le cas où la constitutionnalité d’une disposition législative est mise en question. Selon l’al. 5 de l’art. 100 de la Constitution : « Quand une Section du Conseil d’État, de la Cour de cassation ou de la Cour des comptes juge inconstitutionnelle une disposition d’une loi formelle, elle renvoie obligatoirement la question à l’assemblée plénière correspondante, sauf si cette question a été jugée par un arrêt antérieur de l’assemblée plénière ou de la Cour Spéciale Suprême de cet article. L’assemblée plénière est constituée en formation juridictionnelle et se prononce de manière définitive, ainsi qu’il est prévu par la loi. Cette réglementation s’applique aussi par analogie lors de l’élaboration des décrets réglementaires par le Conseil d’État. »
La formation plénière est aussi saisie pour l’ interprétation ou le contrôle de constitutionnalité d’une loi formelle s'il y a divergence avec la Cour de Cassation ou la Cour des Comptes. En ce cas, si l'assemblée approuve la décision de la section, la question est renvoyée devant la Cour Spéciale Suprême dont le jugement lève la divergence.
Les tribunaux administratifs (tribunaux de première instance et cours d’ appel) sont organisés en chambres, qui ne sont spécialisés qu’ au sein des tribunaux les plus grands. Chaque tribunal (monocaméral) ou chambre est présidé(e) par un magistrat au grade de président. Les chambres statuent au contentieux en formation à juge unique ou de trois membres (le président et deux magistrats) en fonction de l' importance -définie par la loi- des affaires.
2.2.3. Les juridictions administratives détiennent-elles une compétence consultative (conseil à l’administration, au Gouvernement, au Parlement…) ?
En Grèce il n' existe pas de consultation du Conseil d’Etat sur les projets de loi du Gouvernement avant leur dépôt au Parlement, hors, en pratique, le cas particulier des projets de loi concernant la juridiction administrative. De toutes les règles de droit, ce n’est que les décrets présidentiels qui sont soumis au contrôle préalable de légalité (ainsi que de légistique) du Conseil d’État -qui se concrétise à un avis- et ceci, en vertu de l’article 95 par. 1er, al. d, de la Constitution. L’édiction de tels décrets par le Président de la République est possible grâce à l’article 43 par. 2 alinéa 1er de la Constitution, qui se lit comme ceci : «sur proposition du ministre compétent est permise l’édiction de décrets réglementaires en vertu d’une délégation législative spéciale et dans les limites de celle-ci». Cet avis est émis par une formation à trois soit à cinq juges et n’ a pas de valeur obligatoire pour l'administration, ni lie-t-il le Conseil statuant au contentieux, mais un décret est illégal s'il n'a pas été soumis au Conseil d'État. La section peut renvoyer l’ affaire à l’ Assemblée s’ il s’ agit d’ un projet traitant d’ une affaire importante ; elle est obligée de l’ envoyer lorsque se pose un problème d’ inconstitutionnalité de la habilitation législative en vertu de laquelle le décret est pris (art. 100 par. 5 de la Constitution). Jusqu’ à présent la question de la compatibilité de cette fonction du Conseil d’ Etat avec la Convention Européenne des droits de l’ homme ne s’ est pas posée. Dans la pratique, les membres du Conseil qui ont fait partie de la formation qui a rendu l’ avis ne participent pas, dans la mesure du possible, à la formation de jugement où la question de la légalité du décret peut se poser.
2.2.4. Outils et ressources documentaires mis à disposition des juges
Le Conseil d'État et les juridictions de fond qui siègent aux plus grandes villes du pays (Athènes, Thessalonique, Patras et.c.) disposent d'une bibliothèque avec des ouvrages juridiques (revues juridiques, manuels, commentaires de lois et.c.). En outre, une base électronique de données fonctionne depuis quelques années permettant aux magistrats de l'ordre administratif d'avoir accès à l'ensemble de la jurisprudence administrative. Les juges du Conseil d'État et des juridictions du fond ont à leur disposition des ordinateurs portables, fournis par l’État. Un système de justice électronique (OSDDY – DD) a été introduit en 2015, embrassant toute la justice administrative (Conseil d'Etat, cours et tribunaux administratifs). Ce système s’est substitué aux systèmes informatiques mis en place au Conseil d'Etat et à un nombre de juridictions administratives. Il permet déjà aux juges administratifs d’avoir un accès immédiat à l’ensemble de la jurisprudence administrative (Conseil d’Etat et juridiction du fond), chose qui évidemment facilite considérablement leur tâche.
Quelles sont les modalités de recrutement des juges (concours, désignation politique, élection par des pairs…) ? Quelles garanties statutaires leur sont offertes dans l’exercice de leurs fonctions, en particulier en termes d’indépendance ?
Jusqu’ à la création de l’Ecole Nationale de la Magistrature (par la loi 2236/1994) les magistrats étaient recrutés sur concours. Il existait des concours distincts pour le recrutement des juges du Conseil d’Etat (le dernier concours a eu lieu fin 1994), des tribunaux administratifs, et tribunaux civils et pénaux et des juges de paix. L’Ecole de la Magistrature, à laquelle on accède sur concours, après sa réforme par la loi 3689/2008, comporte trois sections : Une section administrative (la Cour des Comptes est considérée comme cour administrative), une section civile et pénale et une section pour les procureurs. Pour être nommé à un poste vacant il faut être lauréat de l’Ecole de la Magistrature. Plus précisément, après une période d'études de onze mois et avant leur nomination, les étudiants de la section administrative de l’Ecole de la Magistrature suivent un stage probatoire de cinq mois auprès du Conseil d’État, de la Cour des Comptes ou des tribunaux administratifs de première instance en fonction de leurs résultats et de leurs préférences. Dix mois après leur nomination ils sont titularisés (en tant qu’auditeurs ou magistrats des tribunaux administratifs du fond) après examen de leurs aptitudes professionnelles par le Conseil supérieur de la Magistrature administrative.
Les magistrats qui font partie de la justice administrative appartiennent à la catégorie des magistrats administratifs, catégorie distincte des magistrats qui font partie de la justice judiciaire. Comme il a déjà été mentionné, au sein des juges administratifs on distingue les corps des magistrats du Conseil d’Etat et celui des tribunaux administratifs du fond. Les maîtres des requêtes et les conseillers d'État sont nommés par décret, après décision du Conseil Supérieur de la Magistrature, par voie d'avancement au choix parmi les membres du Conseil d'Etat du grade immédiatement inférieur. A partir de la révision constitutionnelle de 2001 il est pourtant possible aux juges administratifs d’être promu au grade de Conseiller d’Etat, pour un cinquième des places de conseillers. Le président et les vice-présidents sont nommés par décret, sur proposition du Conseil des Ministres, par voie d'avancement au choix parmi les conseillers d'Etat.
La Constitution garantit l’indépendance «personnelle» des magistrats (art. 87-91). Parmi les garanties d’ indépendance personnelle nous pouvons citer l’inamovibilité (c.à.d. que les magistrats sont nommés à vie, jusqu’ à ce qu’ ils soient atteints de la limite d’ âge, fixée par la Constitution à 67 ans pour les magistrats du grade de président de cour d’appel et supérieur et 65 ans pour les autres), ainsi que le fait que pour tout ce qui relève des mutations, des promotions des juges, de leur responsabilité disciplinaire et en général de tout ce qui concerne le déroulement de leur carrière, ce sont les Conseils supérieurs de la Magistrature (il en existe trois: un pour la justice administrative - composé de conseillers d’ état - un pour la justice civile et pénale, composée de conseillers à la Cour de Cassation et un propre à la Cour des Comptes) et les Conseils de discipline (composés aussi de magistrats) qui décident. L’avancement est effectué au mérite. Pourtant, la promotion aux grades de président et vice-président des trois cours suprêmes, ainsi qu’au postes de Procureur général près la Cour de Cassation est effectuée par le Conseil des Ministres. La Constitution (art. 88 par. 6) ne permet pas le changement de juridiction, c.à.d. qu’un juge ne peut pas passer d’un ordre de juridiction à un autre (p.ex. de la juridiction civile et pénale à la juridiction administrative). La seule exception admise sont les juges des tribunaux administratifs du fond qui peuvent accéder au grade de Conseiller d’Etat (v. supra). Exceptionnellement, l’art. 88 al. 6 de la Constitution, permet la mutation de cadre des magistrats assesseurs auprès des tribunaux de première instance et des assesseurs au parquet. Il est formellement interdit aux magistrats d’occuper une place dans l’administration active (art. 89 par. 3 de la Constitution). Il est possible, exceptionnellement, pour un juge de participer à un conseil disciplinaire, ou à une commission qui exerce des compétences de contrôle ou de caractère disciplinaire, ainsi qu’à des commissions de préparation des lois (art. 89 par. 2 de la Constitution).
Quelle est la nature des demandes que les requérants peuvent former devant la juridiction administrative ? Les actions ayant pour objectif l’annulation d’actes administratifs sont-elles les seules actions ouvertes ? La juridiction administrative peut-elle statuer sur des recours indemnitaires ?
Les recours contre un acte administratif (ou contre une omission d’édicter un acte) se distinguent en recours en annulation (recours pour excès de pouvoir) et recours de pleine juridiction. Il y a recours en annulation quand le juge administratif peut, après avoir contrôlé la légalité de l’acte, l’annuler, c.à.d. le faire disparaître, en principe, ex tunc. Il y a recours de pleine juridiction quand le juge peut non seulement annuler l’acte attaqué, mais, aussi, le reformer ou (le cas échéant) condamner l’administration (Etat ou personne morale de droit public) à dédommager le demandeur, en lui versant une somme d’argent, soit une fois, soit (ce qui est moins fréquent) sous la forme d’une rente. Les recours contre les actes réglementaires sont toujours des recours en annulation, tandis que les recours contre un acte individuel sont soit des recours en annulation, soit des recours de pleine juridiction. Les recours contre un acte individuel sont, en principe, des recours en annulation, sauf si la loi prévoit que le recours contre une catégorie spécifique d’affaires a le caractère de recours de pleine juridiction (v. supra question 1.3).
Le Conseil d’Etat est, en principe, le juge d’excès de pouvoir, sauf si la loi rend les cours administratives d’appel ou les tribunaux administratifs de première instance compétents pour juger les recours pour excès de pouvoir contre une catégorie spécifique d’affaires. Les tribunaux administratifs sont compétents, en principe, pour juger les recours de pleine juridiction. Aucune juridiction n’a le pouvoir d’injonction contre l’administration. En ce qui concerne les contrats administratifs nous devons distinguer selon que nous nous situons avant ou après la conclusion du contrat. Les actes administratifs individuels émis en vue de la conclusion du contrat (actes détachables) sont attaqués par voie du recours pour excès de pouvoir, tandis que les litiges provoqués par les actes administratifs qui concernent l’interprétation, l’exécution ou la résiliation du contrat sont des litiges de pleine juridiction.
Des procédures d’urgence existent-elles devant la juridiction administrative ? Si oui, sont-elles générales ou concernent-elles seulement des domaines particuliers de l’action administrative (libertés individuelles, marchés publics…) ?
Il existe des procédures d’urgence et de référé. Le juge du référé peut être le même que le juge du fond. Au Conseil d’Etat le juge du référé statue en formation collégiale. Cependant, le Président du Conseil d’Etat ou de la Section compétente peut émettre seul un ordre provisoire de suspension de l’exécution d’un acte administratif, qui reste en vigueur jusqu’ à l’émission de la décision de la formation collégiale. Devant les tribunaux administratifs le juge du référé statue en formation collégiale ou seul (dans les cas où il est compétent pour statuer seul sur le fond de l’affaire). Le référé au Conseil d’Etat est régi par l’article 52 du décret 18/ 1989 et, pour les tribunaux administratifs, par les articles 200-215 du Code de la procédure contentieuse administrative.
Les procédures d’urgence couvrent l’ensemble du domaine du droit administratif, bien que des règles spéciales puissent s’appliquer à des domaines spécifiques de l’action administrative (par exemple litiges de droit fiscal, marchés publics). Enfin, quand le Conseil d'État juge en appel (contre un arrêt d’une juridiction inférieure en matière de recours pour excès de pouvoir) il est possible, si les conditions strictes prévues par la loi et la jurisprudence sont remplies, qu'il accorde le sursis d'exécution de l'acte administratif attaqué devant la juridiction inférieure.
Quelles règles régissent le déroulement de la procédure contentieuse devant le juge administratif ? De quelles garanties bénéficient les parties ? Comment s’organisent les relations entre le juge et les parties ?
La procédure contentieuse administrative est régie par plusieurs principes, parmi lesquels figurent le principe d’égalité des parties et celui du contradictoire. Selon ses principes essentiels à toute procédure contentieuse, les parties sont égales devant le tribunal, elles jouissent des mêmes droits et ont les mêmes obligations ; les mêmes moyens de défendre leurs positions doivent leurs être offerts. Les parties doivent être citées à comparaître à temps utile aux débats ; la cour doit leur donner la possibilité de prendre connaissance des pièces du dossier et des moyens de la partie adverse. La procédure est une procédure essentiellement écrite, notamment au niveau de l’instruction, qui a un caractère inquisitoire. Au cours des débats, des témoins peuvent être entendus devant les tribunaux administratifs de première instance, quand ils jugent un recours de pleine juridiction ; le juge rapporteur (s’il s’agit d’un recours pour excès de pouvoir) prononce son rapport ; de même les avocats des parties prononcent leur plaidoirie. Les audiences des tribunaux administratifs sont publiques. Les décisions de justice, qui doivent être spécifiquement motivées, sont prononcées en audience publique. Les principes de la procédure se trouvent dans les textes du droit interne (décret présidentiel 18/1989 relatif au Conseil d’Etat, Code de procédure contentieuse administrative - loi 2717/1999) et notamment dans la Constitution, qui consacre le droit de chacun à la protection légale par les tribunaux, ainsi que la possibilité d’exposer devant eux ses points de vue (art. 20 par. 1). Selon la Constitution «Nul peut être distrait contre son gré du juge que la loi lui a assigné» (art. 8). Par conséquent la cour qui jugera une affaire devra être désignée d’avance, et non pas en vue d’un procès, selon des critères abstraits et généraux. De même les juges qui forment le tribunal doivent être désignés selon des critères objectifs et non pas en vue d’une affaire précise.
Tous les textes législatifs relatifs à la procédure contentieuse (décret présidentiel sur le Conseil d’ Etat, Code de procédure contentieuse administrative, Code de procédure civile, Code de procédure pénale), d’ une part reconnaissent au justiciable le droit de demander la récusation d’ un juge et d’ autre part imposent aux magistrats de demander leur exclusion si des raisons qui pourraient mettre en cause leur impartialité existent (p.ex. s’ ils ont des relations de parenté avec les parties du procès ou s’ ils ont été entendus comme témoins dans le cadre de la même affaire et.c.). Les juges jouissent d’une indépendance personnelle (v. supra question 2.3) et fonctionnelle (art. 87 de la Constitution). L’indépendance fonctionnelle signifie, surtout, que les juridictions sont tenues de ne pas appliquer des lois dont le contenu et contraire à la Constitution ; d’autre part les magistrats au cours de l’exercice de leurs fonctions ne sont soumis au contrôle hiérarchique d’aucune autorité (administrative ou juridictionnelle).
Le juge administratif est-il compétent pour contrôler l’ensemble des actes pris par l’administration ? Certains actes sont-ils soustraits à son contrôle ?
Les juges administratifs sont compétents pour contrôler les actes exécutoires accomplis par l'administration dans le domaine du droit public. En conséquence, les actes non exécutoires ne sont pas soumis au contrôle juridictionnel, tandis que les tribunaux civils sont compétents pour statuer sur les litiges relatifs aux actes accomplis par l'administration dans le cadre d'une relation de droit privé.
En outre, certains actes du chef d’État ou d’organes gouvernementaux, bien qu’ils présentent toutes les caractéristiques de l’acte administratif, ne sont pas susceptibles de contrôle juridictionnel, car ils règlent des questions relatives au prétendu pouvoir politique ou à la fonction du gouvernement (par exemple: proclamation du référendum, dissolution de l'assemblée et.c.). Toutefois, il appartient au Conseil d’État de décider en dernier ressort si un acte relève de cette catégorie (et, partant, de rejeter le recours en annulation formé contre lui comme irrecevable) ou non (v. aussi supra question 1.3).
Quel est le degré de contrôle exercé par le juge administratif sur les actes qui lui sont soumis ? Ce degré de contrôle varie-t-il en fonction de la nature de l’acte attaqué et de la marge d’appréciation dont dispose l’administration ?
Le degré de contrôle exercé par les juges administratifs varie en fonction de la nature de l'acte contesté et de la marge d'appréciation laissée à l'administration. Il faut d’emblée noter que, le juge ne peut pas contrôler l’opportunité d’une décision pas plus que les appréciations de nature technique de l’administration (p.ex. toxicité d’un produit chimique). Il ne peut, enfin, substituer sa propre estimation d’une situation à celle de l’autorité administrative compétente.
Dans le cas d'actes réglementaires, l'examen consiste, en principe, à déterminer si l'acte est fondé sur l’habilitation législative et si les conditions et les limites énoncées dans la disposition d’habilitation ont été respectées. Que le règlement établi soit souhaitable ou efficace n'est pas examiné.
Dans le cas d’actes d’administration pris individuellement, le contrôle consiste essentiellement à déterminer si l’autorité administrative a fait un mauvais usage de son pouvoir discrétionnaire, c’est-à-dire qu’elle a outrepassé les limites de sa compétence discrétionnaire. Les limites du pouvoir discrétionnaire sont généralement déterminées par les facteurs suivants: a) le contenu raisonnable, selon le bon sens et l'expérience, du concept dont la définition est laissée à l'administration, b) l'égalité dans l'exercice du pouvoir discrétionnaire, c) les principes d'administration raisonnable, y compris le principe de proportionnalité et le principe de l'attente (confiance) légitime de l'individu. Le juge contrôle aussi si l’ acte attaqué est légalement motivé et peut censurer l’ absence de motivation ou l’ existence d’ une motivation illégale ou insuffisante. En outre, en particulier dans le cas d'actes administratifs individuels accomplis de manière discrétionnaire, le juge peut également vérifier si l'acte, bien qu'il porte en lui-même toutes les marques de la légalité, a été délivré à une fin manifestement différente de celle pour laquelle la législation l'a prévu (détournement de pouvoir). Le juge du recours pour excès de pouvoir peut examiner une erreur de fait commise de la part de l’administration.
En ce qui concerne les actes administratifs individuels accomplis en vertu d'une compétence contraignante (liée), le juge vérifie si l'administration a appliqué la règle juridique en vigueur qui régit réellement l'instance spécifique, si cette norme est valable et a été correctement interprétée et s'il y a eu une erreur de droit quant à la qualification des faits.
Il convient de noter que les juges administratifs, lorsqu’ils exercent leur pleine compétence, c’est-à-dire dans le cas d’un recours (requête) de pleine juridiction ou d’une opposition liée au Code de recouvrement des recettes publiques, examinent également les faits pertinents.
Les juges ayant participé au jugement mais qui sont en désaccord avec le sens de la décision rendue peuvent-ils publiquement faire part de leur opinion dissidente ? Si oui, est-ce le cas pour toutes les affaires ?
La constitution grecque exige que l'avis des juges dissidents soit mentionné dans le jugement (art. 93, par. 3). En outre, la loi prévoit que les noms des juges dissidents sont mentionnés dans le jugement (art. 40 de la loi 2172/1993).
Existe-t-il des modes alternatifs de règlement des litiges ? Si oui, lesquels ?
Les litiges administratifs ne peuvent en principe pas être réglés par d'autres méthodes de règlement des litiges, les recours administratifs et notamment les recours préalables obligatoires mis à part. Néanmoins, les contrats administratifs, ratifiés par la loi, peuvent prévoir que si un litige devait surgir, il serait résolu par arbitrage. En outre, la loi 4446/2016 a ajouté un nouvel article au code de procédure administrative, qui prévoit que les demandes d'indemnisation découlant de l'exécution de contrats publics sont soumises à une procédure de conciliation devant un juge administratif. L’affaire ne fait l'objet d'un procès que si un accord de conciliation n'a pas été conclu. La loi fiscale connaissait, dans quelques cas, une procédure de transaction entre l’ administration et l’ administré-contribuable.
Existe-t-il une procédure spécifique pour saisir le juge administratif par voie dématérialisée ?
La loi 4055/2012 prévoit qu’on peut déposer une demande via Internet à la fois devant le Conseil d'État et les tribunaux administratifs, tandis que le décret présidentiel d'application a été publié en 2013 (40/2013). Une condition préalable est que l’avocat intéressé ait acquis une signature numérique avancée. Il convient de noter que jusqu’à présent, seuls les documents juridiques introduisant le procès peuvent être soumis sous forme numérique et pas d’autres documents, tels que des mémoires. Les parties au litige n'ont pas encore largement utilisé cette possibilité et la plupart des demandes sont toujours déposées sur papier.
Les frais de justice peuvent également être payés numériquement.
Le juge peut-il substituer ses propres analyses et décisions à celles de l’administration ou a-t-il seulement un choix binaire : annuler l’acte ou rejeter le recours ? Peut-il contraindre l’administration à agir dans un sens déterminé (pouvoir d’injonction, astreintes) ?
Les tribunaux administratifs, lorsqu'ils exercent leur pleine juridiction, rendent leurs jugements tant sur le plan juridique que factuel (fond). En cas de recours ou d'opposition liée au code de perception des recettes publiques, le tribunal, par sa décision, annule ou modifie totalement ou partiellement l'acte administratif. La modification de l'acte est effectuée dans les limites des demandes présentées par le demandeur et, par conséquent, le tribunal ne peut, en principe, réformer l'acte à son détriment. Si l'autorité administrative n'a pas examiné le respect de toutes les conditions légales pour la délivrance de l'acte, le tribunal ne le modifie pas mais l'annule et renvoie l'affaire à l'administration afin que l'autorité compétente puisse déterminer si les autres conditions pour l'émission de l'acte sont également remplies. En cas d'invalidation d'un acte administratif en raison d'une incompétence de l'autorité administrative émettrice, de vices de procédure substantiels ou d'une omission de cette autorité d’ exercer son pouvoir discrétionnaire, le tribunal renvoie l'affaire à l'administration. De même, si le demandeur conteste l’omission de l’administration de prendre un acte administratif, le tribunal, s’il admet le recours, renvoie l’affaire à l’administration.
La Constitution dispose que l'administration est tenue de se conformer aux décisions de justice (art. 95 al. 5). À cet égard, la loi 3068/2002 prévoit la procédure suivante: Un groupe de trois juges au sein de la juridiction qui a rendu le jugement pertinent examine, à la demande de la partie privée concernée, si l'administration n'a pas appliqué ou n'a pas correctement appliqué la décision du tribunal et, dans l’affirmative, il l’appelle à se conformer dans un délai prescrit. Si le délai s’est écoulé sans que l’administration se soit conformée à la décision du tribunal, le même groupe spécial lui impose une sanction. Si l'administration ne paie pas l'amende au pétitionnaire, une exécution forcée peut avoir lieu à son encontre.
À qui les décisions rendues par le juge administratif s’imposent-elles ? A tous sans distinction (autorité absolue de la chose jugée) ou seulement aux parties au litige (autorité relative de la chose jugée) ? Quel est le critère permettant de décider entre ces deux options le cas échéant ?
Un arrêt du Conseil d’ Etat annulant un acte administratif réglementaire ou d'un tribunal administratif annulant ou modifiant un acte administratif individuel a un effet erga omnes.
La chose jugée découlant de tous les arrêts du Conseil d’Etat et des tribunaux administratifs acceptant ou rejetant le recours s’applique aux parties à l’instance ainsi qu’à leurs ayants cause, à condition que les décisions soient définitives. L'autorité de la chose jugée tirée d'un arrêt définitif couvre à la fois les questions de fond et de procédure de nature administrative qui ont été réglées par l’arrêt en cause, à condition qu'elles constituent un élément nécessaire de la décision rendue. Par conséquent, les obiter dicta ne sont pas couverts par la chose jugée.
Les décisions rendues par le juge administratif peuvent-elles être contestées ? Pendant combien de temps ? Devant quelles autorités / juridictions ?
Les arrêts du Conseil d'État ne peuvent être contestées que dans deux cas. Un tiers qui subit un préjudice en vertu d'un arrêt du Conseil de l'État annulant un acte administratif peut contester cet arrêt devant le Conseil d'État (opposition de tiers), sous condition qu’il n’a pas été convoqué à participer au procès. En outre, l’arrêt du Conseil d’Etat que la Cour européenne des droits de l'homme constate qu’ il a été rendu en violation d'un droit (de procédure ou de fond) garanti par la Convention européenne des droits de l'homme, est sujet à un recours à reprise de la procédure devant la section du Conseil d'État qui a rendu ledit arrêt (art. 16 de la loi n° 4446/2016). Il convient également de noter que les arrêts du Conseil d’État peuvent faire l’objet d’une demande de correction ou d’interprétation devant la même Cour.
Les arrêts des autres juridictions administratives (à l’exception bien-sûr de la Cour des comptes) en matière de recours en annulation sont susceptibles d’ appel devant le Conseil d'État.
Les arrêts des tribunaux administratifs de première instance et, en particulier, les arrêts en matière de requêtes, actions et oppositions (dans les litiges relatifs au Code de perception des recettes publiques) sont en principe susceptibles d’ appel devant les cours d’appel administratives. Les décisions définitives des juridictions administratives sont susceptibles de cassation devant le Conseil d'État (il existe toutefois des critères de recevabilité; par exemple, une demande de cassation est irrecevable si le montant en litige ne dépasse pas les 40 000 euros ou, dans le cas de contrats administratifs, 200 000 euros).
Le délai d'appel est, dans la plupart des cas, de soixante (60) jours à compter du lendemain du jour où la décision est signifiée à la partie lésée par le jugement (appelant).
Le délai pour déposer un recours en cassation est également de soixante (60) jours.
I. Conseil d’Etat
Affaires enregistrées
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2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
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Tous types d’affaires confondues |
5.618 |
4.481 |
3.201 |
4.675 |
3.682 |
Affaires traitées
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2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
Tous types d’affaires confondues |
8.825 |
9.639 |
6.506 |
6.083 |
4.916 |
Affaires pendantes au 31 décembre
|
|
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
Tous types d’affaires confondues |
24.768
|
19.613 |
16.308 |
16.296 |
14.892 |
Pour les affaires enregistrées à partir du 1.1.2015 (15.115 au total, 4.775 traitées), il faut en moyenne un délai de 541,2 jours pour le jugement.
II. Tribunaux administratifs
|
Affaires |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
Enregistrées |
--- |
54.379 |
53.934 |
60.100 |
|
Traitées |
--- |
99.510 |
79.872 |
98.698 |
|
Pendantes au 31-12 |
308.860 |
263.729 |
237.791 |
199.193 |
|
Affaires |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 |
|
Enregistrées |
--- |
19.480 |
15.714 |
18.380 |
|
Traitées |
--- |
24.000 |
16.637 |
25.040 |
|
Pendantes au 31-12 |
48.170 |
43.650 |
42.727 |
36.067 |
Sur la base des chiffres susmentionnés, les affaires pendantes devant les juridictions administratives (cours d'appel et tribunaux de première instance) au 31.12.2017 s'élevaient à 235.260, contre 280.518 au 31.12.2016 et 307.379 au 31.12.2015.
Le Conseil d' Etat comprend, un président, 10 vice-présidents, présidant les six sections (A',B',Γ',Δ',Ε' et ΣΤ'), 52 conseillers d’État, 58 maîtres des requêtes et 48 auditeurs (total 169).
En 26.3.2018 il existait 2 membres du Commissariat général pour les tribunaux administratifs (magistrats administratifs au grade de conseiller et de vice-président du Conseil d’État. Le Commissariat a comme fonction de surveiller le bon fonctionnement des juridictions du fond), 73 présidents de cour administrative d' appel, 256 magistrats de cour administrative d' appel, 109 présidents de tribunal administratif de première instance et 493 magistrats de tribunal administratif de première instance (total 934).
En 2018 le budget de la justice s’élevait à 608.000.000 euros. Pour 2019, d' après le projet du budget deposé au Parlement, il s' s’élève à 657.000.000 euros (avec, seulement, un budget propre à la Cour des comptes de 34.494.000 euros).
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